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旅游资源市场化经营中的政府角色重构

内容摘要：市场在旅游资源的经营中是一把双刃剑，一方面市场能优化配置旅游资源；另一方面，旅游资源的市场化经营又会对资源和环境造成破坏。本文提出如何通过充分发挥政府的作用，弥补旅游资源经营中市场的不足。

关键词：旅游资源 市场化 政府角色重构 　　 　　自从湖南、四川等省出让景区经营权后，许多地方政府争相效仿。旅游资源经营权问题一时成为旅游界讨论的热点。一部分学者和环境人士从生态和环境等角度坚持市场化不可行立场（郑易生2002，黎洁2002）。更有一部分学者和地方政府官员从旅游产业发展和市场效率层面认为市场化方式可行（钟勉2002，田玲1998，林灵2002）。还有一些学者提出了一些折中的方法，比如通过给资源分类，根据旅游资源的不同性质选择不同的市场化水平（张进福2004）。反对市场化经营的学者并不否定市场效率，而是认为市场化经营必将导致对资源和环境等的破坏。需要指出的是，在缺少资金和科学的管理机制情况下，政府在保护生态环境方面同样会出现无效率和无作为，山西古城平遥的自然搬迁遇阻就严重凸现了资金不足的短肋。 　　另外还要认识到，任何一个国家经济的发展都付出了一定程度的环境成本。如果旅游资源市场化经营带来的边际社会效益大于边际社会成本，那么即使是环境和资源受到一定程度的破坏，从社会发展的角度看也是有效率的。基于以上认识，本文在认为旅游资源市场化可行的前提下，提出如何通过充分发挥政府作用，规避市场失灵，解决旅游资源市场化经营中的两难困境。 　　 　　旅游资源市场化政府角色重构必要性分析 　　 　　（一）旅游资源经营中的市场失灵 　　1.外部性。外部性是指自己获得了收益却让别人或者社会承担成本的现象。旅游资源经营中存在着大量的外部性。首先，旅游资源的开发不可避免造成目的地环境和生态的破坏，另外，在组织旅游活动中，游客会对旅游目的地造成不同程度的污染和破坏，还有由于旅游造成的地方交通拥挤等等都影响了周围居民的生活质量，削弱了旅游可持续发展的能力，降低了人们的生活质量，社会承担了一部分成本，但旅游企业并没为此付费。 　　2.公共物品。西方经济理论中讨论完全竞争导致资源有效配置是针对私人物品而言的。相对于私人物品，公共物品有两个特点，即非竞争性和非排他性。非竞争性是指该物品提供给额外一个消费者的边际成本为零；非排他性指不能把他人排除在这种物品的消费之外。旅游资源经营中会出现很多公共物品，比如对某一地区或整个国家旅游的宣传就是公共物品，每一个旅游目的地都可以从中收益却没有负担成本的积极性，市场对公共物品的供给是无效率的。 　　3.垄断和过度竞争。经济理论告诉我们，垄断会导致资源配置的无效率。垄断者不会根据边际成本等于边际收益原则定价，致使经济不能达到帕累托最优。旅游资源的市场化必将导致程度不一的市场垄断行为。同时，旅游资源市场化经营还可能导致过度竞争。这是因为旅游资源产业不具备进出无障碍的特性，旅游资源开发的沉淀成本或专用资产太多，一旦需求不足就会导致过度竞争，造成投资浪费等不经济性。 　　4.信息不完全性。信息不完全也会导致市场失灵，信息不对称在旅游业中表现的很明显，即旅游地经营者和游客之间针对旅游地不具有对等的信息，经营者对自己产品信息掌握的相对较多。信息的不对称会造成供给不足。同时会引发逆向选择和道德风险的行为。比如出现劣等旅游产品驱逐优等产品的现象和机会主义行为的发生。 　　（二）现有政府管理弊端 　　1.所有权、管理权和经营权三权不分。现有国家对旅游资源的管理体制是国家集所有权、经营权和管理权于一身。这种高度集中和混同的权利制度使得产权并没有作为一组被有效分解的权利存在，各种产权权能缺乏有效的界定，因而难以有效得到行使。旅游管理部门直接插手旅游企业的日常管理经营事务，企业无权自主决策，成为旅游管理部门的附属机构，不能构成真正意义上的法人。这种高度集中的产权制度严重制约了旅游资源的利用效率。高度集中的产权制度制约了旅游资源的配置效率。 　　另外旅游资源的不明晰的产权使得旅游开发和利用缺乏公平机制，实际上把国家的旅游资源利益分给了一些特定的利益集团，使他们享有某种特权，导致大量的设租和寻租活动，使得进入旅游市场的主体在市场中获得的机遇不平等，与市场经济的公平竞争原则相抵触。 　　最后，旅游资源产权不明晰，不利于旅游资源和环境的有效保护，产权不明晰的直接后果是旅游资源的相关责、权、利不明，特定的利益集团为了追求利润的最大化，可能对旅游资源采取掠夺性开发，而集权的管理体制又不能对此行为提供良好的约束机制，造成开发无度，保护不力。 　　 　　2.多头管理和条块分割。尽管我国法律上规定旅游资源国家所有，但现实中实际体现的是部门所有和地区所有。例如，旅游资源根据性质的不同，分属不同的政府部门管理，风景名胜区由建设部门主管，森林公园由林业部门主管，自然保护区由环保部门管，文物保护区由文物部门管等等。另外，旅游资源还根据地理位置分属不同的地区管理。这种多头管理条块分割的管理体制引发了许多弊端，造成旅游资源人格化所有者的虚位，不同部门都从自身利益最大化出发行使旅游资源非排他性的权利。这些部门的多头博弈易导致对旅游资源的滥用，不利于旅游资源的开发和保护。另外，以旅游资源为基础的旅游产品是跨地区的综合性产品。多头管理和条块分割使得旅游市场活动难以组织协调，增加了旅游市场经营运作的交易费用。 　　 　　政府角色重构途径 　　 　　旅游资源市场化是大势所趋，而现有政府角色的弊端和市场失灵的存在使得市场化难以进行。下文通过规范的经济分析，提出重构政府角色，同时规避现有政府弊端和市场失灵问题。

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